——学习《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）
（公开征求意见稿）》的心得
周自强
（北京航空航天大学）
2010年03月18日
摘要：从《规划纲要》的有关章节内容出发，阐述了高等教育评估的重要意义；对比了高等教育评估的几种形式；介绍了国外主要的教育评估机构；简述了我国高等教育评估工作的发展和现状；探讨了我国高等教育评估工作中存在的主要问题；在以上论述的基础上，提出了几点分析与建议。
关键词： 高等教育 教育质量 高等教育评估
引言：最近，《人民日报》全文发表了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010--2020年）（公开征求意见稿） 》，其中，第三部分 体制改革第十三章建设现代学校制度 第（四十）完善中国特色现代大学制度 这节中说： “鼓励专门机构和社会中介机构对高校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。建立科学、规范的评估制度。探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式。” 这一规划提出了关于高等教育质量评估的重要任务，值得认真探讨。高等教育质量评估是高等教育体系中的重要组成部分，自有高等教育以来，就伴随有教育评估工作。但是，我国真正有意识地开展高等教育评估研究并进行评估试点，还是上个世纪80年代末期的事。新世纪以来，我国高等教育评估得到了进一步发展，教育评估的研究和实践都取得了重要进展。但是科学、规范的评估制度尚未建立，与国际教育质量评价机构尚无合作联系，中国特色的学校评价模式尚未形成。本文拟就推进我国高等教育评估工作提出几点思考。
一． 高等教育评估的重要意义
1． 改进教学工作---- 美国教育家布鲁姆认为，评估的作用重在“改进”。这就是说评估的重要意义是为了改进教育教学工作，不是为了排名次。著名的教育评估专家斯塔弗尔比姆有一个著名论断：“评估最重要的意图不是为了证明，而是为了改进”。教育评估确实具有证明作用，可以证明某些大学是高水平的，但主要作用在于改进。通过评估，找出问题和差距，改进教学工作，提高教学质量，这是教育评估的真正意义所在。
2． 改善办学条件---- 通过对学校的教育评估，可以发现其某些办学条件的欠缺。这样就可以有针对性地弥补欠缺的条件，从整体上改善办学条件，以提高教学质量。
3． 加强教学管理---- 通过对学校的教育评估，可以发现其教学管理工作中存在的薄弱环节和不足。这就可以着重加强这些薄弱环节的工作，使之与整体的教学管理工作相衔接。对于管理工作中的缺欠和不足，应该通过评估在管理制度中加以补充。
4． 实现质量监控---- 教育评估的上述意义是对教学过程、办学条件和管理制度的评估，而对教学结果的评估则是教学质量的评估。通过对学校的教育评估，可以评定其教学质量的高低，并发现其对教学质量控制的不足。因此，教育评估还有利于实现和加强教学质量的控制。
二. 高等教育评估的形式
高等教育评估的形式可以分成三类：一是由政府和教育主管部门组织的评估，二是由学校自己组织的对内教育评估，三是非政府机构或社会组织对学校进行的教育评估。
1． 政府和教育主管部门组织的教育评估
根据1990年10月31日公布的《普通高等学校教育评估暂行规定》，政府和教育主管部门组织的教育评估分为以下三种：
① 合格评估—是国家对新建普通高等学校的基本办学条件和基本教育质量的一种认可制度，也称为合格鉴定，规定在新建高校被批准建立之后有第一届毕业生时进行。
② 办学水平评估—是对已经鉴定合格的学校进行的经常性评估，它分为整个办学水平的综合评估和学校中思想政治教育、专业（学科）、课程及其他教育工作的单项评估。
③ 评优评估—是在普通高等学校进行的评比选拔活动，其目的是在办学水平评估的基础上，遴选优秀，择优支持，促进竞争，提高水平。选优评估分省（部）、国家两级。根据选优评估结果排出名次、表彰和奖励。
2． 学校组织的自我评估
学校组织的自我评估，简称学校自评，是学校内部评估。学校内部自行组织实施的自我评估，是加强学校管理的重要手段，也是政府和教育主管部门组织教育评估的基础。通过自我评估，不断提高办学水平和教育质量。学校主管部门应给予鼓励、支持和指导。
3． 非政府机构和社会组织对学校进行的教育评估
社会组织、用人单位和社会各界人士组成的教育评估团体，对学校进行的教育评估，可称为非政府机构的教育评估，简称社会评估。这就是《规划纲要》中所说的“专门机构和社会中介机构”对教育质量的评估。广义的社会评估是一种外部评估，强调社会人士和用人单位的参与。教育主管部门组织的、只有教育系统人员参与的教育评估并不包括在内，因为这都只是教育系统内部的评估。一般说来，社会人士和用人单位比较关心和比较了解的是学校人才培养工作的成果，因而这种社会评估属于结果评估；他们对学校内部教学工作的过程则相对地不够了解，因此社会评估一般不着重于过程评估。
高等教育的社会评估，实际上是对学校的输出成果（人才和科研成果）进行评估。社会评估具有下列特点：
① 客观公正—因为政府和教育主管部门组织的教育评估，受到教育投资、教育主管责任和总体教育水平评价等主观意识的影响，容易产生评估不客观、不公正。而社会评估可以做到不受上述因素影响，比较客观公正地对学校的教育成果进行评价。
② 公开透明—社会评估是由社会组织、社会各界人士组成的教育评估团体进行的，它首先向社会公布评估指标体系，再根据学校可查阅的公开资讯，通过社会调查、统计分析和信息处理，最后对所评估的学校做出公开的评估结论。因而是公开透明的。
③ 激励上进—社会评估的目的是为了“改进”，而不是为了“证明”。即使原来教学水平相对高的学校，在评估周期内出现水平下滑，也将如实反映，不受这所学校原有水平高低的影响。评估结论将依据下滑后的状态做出，目的在于激励上进。同样，对于原来水平偏低的学校，社会评估也不会去证明它的原状，评估结论只根据现状做出。
④ 注重办学效率—因为社会评估注重于学校人才培养工作的成果，属于结果评估，因而常从“投入和产出”的两端进行对比，对学校成果的获得进行办学效率分析，这正是为了坚持评估的目的是为了“改进”。如果投入很大，但产出不高，办学效率相对低下，必将影响评估结论。
三．国外高等教育评估的概况
1． 英国的高等教育评估—在英国，英格兰高等教育基金委员会(HEFCE)和大学校长委员会(CVCP)建立了各自的高等教育评估体系,形成了两套高等教育质量评估系统。前者称为学科评估（在学科层次上进行教学质量评估）；后者称为学术质量审查（在院校层次上进行学术质量和标准的审查，也可简称院校评估）。两个评估机构进行的是不同层次的评估，评估结果有明显差异，难以辨认学校的教学质量。于是，HEFCE和CVCP在1997年合作成立高等教育质量保证局（The Quality Assurance Agency for Higher Education, 简称QAA），为英国高校提供教育评估和质量保证评估。QAA是一个独立的社会团体，由高等院校的会费支持其活动。2002年以后，QAA采用院校审查的评估方法，重点不是直接评估高等学校的教育质量，而是评估高等学校内部质量保证机制的有效性。这意味着英国高等教育质量保证机制，从传统的文化机制到采用科层机制(学科和院校层次)，现在又回归到文化机制。迄今为止，QAA还在英国高等教育评估中发挥着积极的作用。
2． 美国的高等教育评估—美国联邦政府教育部对高等院校没有任何直接的质量标准与规定。这项工作是由“非官方”或“民间”的认证机构负责的。美国高等院校的认证有两种：院校的认证和专业的认证。院校的认证由两类认证机构执行：区域认证委员会（Regional Accreditation）和全国认证委员会（National Accreditation）。专业的认证也由两类认证机构执行：全国认证委员会和专业认证委员会（Specialized Accreditation）。得到美国教育部（政府机构）或美国高等教育认证理事会（非政府机构）承认的，全美有11个全国认证机构、6个区域认证委员会、66个专业认证机构。美国社会对高等学校认证指标的影响力很大，诸如，入学生源、办学经费、学校对新教育理念的认识、毕业生就业率、毕业生工资待遇、社会公众的意见、社会对大学的排名等等。可见，认证机构的评估指标在强调“过程评估”的同时，更强调“结果评估”。即特别强调学生学习结果的评估。有效的教学质量评估证据来源于学生的学习效果。
3． 法国的高等教育评估—法国高等教育质量评估机构是多主体性的，即由国家评估委员会（Comite National de I’ Evaluation, CNE）和其他几个评估机构联合组成。其他几个评估机构是:①大学评估委员会(CEU),主要负责教师的招募及对教师的评估;②国家高等教育研究委员会(CNESER),负责批准新建教学学科专业以获得国家学位证书;③国家工程师职称委员会(CTI),主要负责工程研究类学科评估;④学位授予委员会,审定研究生课程并授予相应的学位;⑤大学理事会,制订学术规划和确定国家学术水平以及促进学术发展;⑥国家科学技术和教育委员会,是确定四年研究合同、对教育部研究基金进行分配的关键机构。在这些多主体的评估机构中，国家评估委员会是相对独立的国家行政权力机构和咨询机构，该委员会17名委员在全国范围内严格选聘，直接由总统任命，独立于总理、教育部长及其行政管辖之外，直接向总统汇报。国家评估委员会每年要进行约20项评估，每八年对高等院校进行一轮评估。评估标准是由国家评估委员会和大学校长联席会议于1986年合作制订并于1994年修订的。质量评估分为院校评估和同行学科评审，评估程序非常严格。评估的结论是概括性的，不打分，不排名，主要是评价其高等教育系统，以监控其办学质量、政府资助水平、经费使用情况和适应社会发展需要的程度。评估结论是帮助被评学校改进工作，评估报告后面要求附上被评学校校长的意见。评估结果是公开的，由评估委员会负责向社会公布，并负责解释和承担责任。公开评估结果，既对国家、社会、企业、财团和基金会负责，实现全社会对高等教育的有效监督；又帮助、督促和指导学校修订发展规划和改进工作。
四．我国高等教育评估的发展和现状
1． 我国高等教育评估的起步—现代意义上的高等教育评估研究，我国起步于上个世纪80年代初期。当时随着改革开放的洪流，许多国人走出去，一些外国人请进来，发达国家的高等教育评估工作被当作先进经验引了进来。于是，教育主管部门、高等院校和一批教育家开始认真吸取和研究评估的理论和事例，在国内开展各种方式的研讨会，举办培训班，请外国专家开办讲座，并积极参加国际性的有关会议。一段时间内，有关高等教育评估的学术论文沸沸扬扬，成为高等教育研究的热点之一。在这种情势下，有的高教专家还开始了社会评估的调查和实践。例如，北京航空航天大学已故的许建越教授当年就走访了十几个航空工厂，了解用人单位对大学毕业生的需求和评价；发出了8000多份问卷，了解在航空工厂工作的毕业生对学校教学工作的意见和建议。每份问卷列出了九大类别52个问题。他的调查研究和分析成果曾获得航空工业部和国家教育委员会的嘉奖。但他去世之后，这些工作没有人继续下去。而且，这种艰巨的社会评估和调查研究工作，很多高等教育研究专家、教育家和政府官员无意涉足。
2． 我国高等教育评估的发展—虽然，我国高等教育的社会评估没有随着改革开放而兴旺起来，但上世纪90年代开始的政府组织的高等教育评估却真正铺展开来了。规模最大最持久的是“211工程”，其愿意是为了在21世纪重点建设100所高水平大学和一批重点学科。于是就需要对国内申报的众多高等院校进行逐一评审，对合格院校给予较大的国家投资。这次评估工作分若干阶段进行，评估合格后，国家投资和部门配套资金很快到位。后来，在名额已满的情况下，一些地方院校获得了省市的资金支持，于是也成了“211工程院校”，对这些院校不仅是一种激励，而且毕竟调动了地方资金办大学，这是教育主管部门特别愿意看到的。上世纪末，国家为了建设一批与国际接轨的高水平大学，于1998年5月提出和制订了“教育振兴行动计划”，简称“985工程”。于是，国家在教育投资方面新的一轮评审工作就开始了。第一批入围的大学是7所，后来是9所，宣布第一期工程时是15所大学；尔后，进入第二期工程时是25所；现在已进入第三期工程，已接近40所。随着政府评估工作的推进，高等教育评估的理论研究和实践探讨也有所发展，国家教育部还成立了“评估研究中心”。
3． 我国高等教育评估的现状—新世纪开始以来，最大的评估是由教育部组织的“普通高等学校本科教学水平评估”，这次评估与前两轮评估不尽相同，因为没有国家投资分配的即时效应。但对学校的声望和地位却非同小可，甚至影响到学校的招生生源和毕业生的就业；今后如果国家追加投资，评估结果也可能构成依据。因此，这次申报评估的高等院校络绎不绝，持续几年过去，先后已经有约600所院校通过了评估，获得评分大都是十几个A。目前已告一段落，三年之后还要进行复评。在接受评估之前，各院校都进行了精心准备，认真撰写汇报材料，整理和补充各项教学文件，规范和重新制订各项管理条例，进行全校动员、认识评估的意义等等；在评估专家组进校后，几天时间内，学校全力以赴，以评促建，以评促优，围绕着专家组的安排开展活动，以便获得好的评估结论。直到专家组完成评估任务撤离学校后，学校才恢复正常工作。
五． 我国高等教育评估中存在的问题
1． 评估形式的单一性—我国高等教育评估，实际上只有一种形式，这就是由政府（教育主管部门）组织的对高等院校的评估，例如，“211工程”、“985工程”和“普通高等学校本科教学工作水平评估”等都是政府行为，是政府组织一批评估专家（退休的或没有退休的大学校长和教授、教育官员和政工干部）分组分批进行。这种评估形式的目的之一是为了确定国家教育投资的分配方案；同时还可以提高获得评优结果院校的社会声望，这对招生生源和毕业生就业都非常重要。于是各申请评估的院校争先恐后四处活动、“拜访”评估专家、游说政府官员、招待进校的评估专家。后来的被评院校吸取了前面院校的经验，仿照申报材料内容，略做修改，拿来我用，这种情况也时有发生。由于不是社会评估，高等院校办学的社会效益、用人单位的具体意见、社会各界的具体评价等在政府评估的形式下基本上被忽略了。
2．评估过程的表面化—我国的高等教育评估基本上没有深入到学校的核心问题中去，只是停留在表面上。比如说，当前高等院校中存在的一些严重倾向都没有涉及到。例如，有些学校办学目标的定位问题，有些教师中存在的急功近利倾向，学校管理体制的行政化倾向等等，在我国开展的高等院校教育评估中，评估专家很少或根本不涉及这些问题，使评估过程表面化了。
3. 评估结果有侧重于“证明”的倾向性—无论是政府组织的评估，还是学校组织的自我评估，现在都存在侧重于“证明”的倾向性。政府组织的评估侧重于证明政府的教育投资分配合理；学校组织的自我评估侧重于证明学校的办学方针和办学理念正确。当然，在这个前提下，找出来的若干缺点和不足就显得无足轻重了。但是，高等教育评估的重要目的是为了“改进”，不是为了证明。“改进”，必要时包括改变政府教育投资的分配方案；改变学校的办学面向和办学目标定位。举例说，前些年我国大学盛行合并之风，这就涉及国家教育投资的分配问题。凡合并者，必另有追加投资。但是，很快就发现，有的大学合并之后，举步艰难、管理混乱、困难重重；向银行借贷经费过度，有的已经资不抵债。如果评估工作真正是为了改进，那么对这样的不该合并的院校就应该提出改进意见，不要合并，还是分开办学为宜。这些事关高等教育的大政方针，评估应该发挥改进的作用。
六. 分析与建议
综上所述，就高等教育质量评估机制来说，根据我国国情和现实可能性，有以下几点可以作为分析和建议，以求逐步完善。
1． 为了提高我国高等教育质量，除了政府主导的评估机构之外，必须建立非政府的评估机构。曾经有人提议建立的“中国教育评估协会”，这个社会组织的名称太广泛，而且至今也没有成立起来。根据高等教育发展的迫切需要，应该专门建成立“中国高等教育的社会评估协会”，以开展关于高等教育质量的社会评估，这将有利于我国高等教育与国际接轨，提高人才培养水平。
2． 《规划纲要》提出要“探索与国际高水平教育评价机构合作”，这一规划非常重要，这应该是我们改革开放的重要内容之一。在这方面，上述美国、英国和法国的教育评估机构是值得加强联系和合作的首选对象。
3． 为了总结经验教训，建议对我国近年来的合并大学，进行一次普查和评估，深入了解每所合并大学的实际状况，针对具体情况进行分析，并确定究竟是继续合下去，还是应该分开来办学？对于有些名存实亡的合并大学，就应该下决心彻底分办，不宜拖延。这对于提高高等教育质量和人才培养水平是极其重要的。
参考文献
1. 教育部高等教育教学评估中心. 普通高等学校本科教学工作水平评估(之一)—政策与经验. 北京：高等教育出版社. 2005.12
2. 周远清刘志鹏. 世纪之交的中国高等教育—大学本科教学评估. 北京：高 等教育出版社. 2005.8
3. 瞿葆奎. 中国教育研究新进展·2000. 上海：华东师范大学出版社. 2001.12
4. 许建越. 许建越教育论文选集—前进的足迹. 北京：航空工业出版社. 1997.8
5. 孟繁华. 教育管理决策新论—教育组织决策机制的系统分析. 北京：教育科学出版社. 2002.5
6. 潘懋元. 中国高等教育百年. 广州：广东高等教育出版社. 2003.1
7. 周远清. 大改革大发展 大提高----纪念中国高等教育改革开放三十周年. 北京. 2008
8. 中国老教授论坛---- 2008. 建设高等教育强国论坛论文集.北京. 2008.11
9. 国家教育发展研究中心. 2008年中国教育绿皮书----中国教育政策年度分析报告. 北京：教育科学出版社. 2008.12
10. 周自强.美国西北理工大学校长谈教育.北京.北航老教授协会网.2009.9
11．张志英张彦通. 关于建立我国高等教育质量保障体系的构想.中国管理科学.北京：第11卷.2003
12. 王少媛. 以评促建深化改革 建立具有中国特色的高等教育质量保障体系.评价与管理. 北京：第4期. 2006
13. 冷余生. 从质量争议看高等教育质量评价的现状和任务. 北京：高等教育研究. 第28卷第3期.2007
14． 冯旭芳李宗海. 法国高等教育质量评估机制对我国的启示. 北京:教育探索.总第209期.第11期. 2008
（2010年3月18日 修改定稿）
